Miguel Contissa

…uno más de la diáspora peronista…

Breve consideración sobre “Reforma del Estado”

Posted by Miguel Contissa en mayo 10, 2010


 

Lo que a continuación se publica, fue presentado al “Encuentro de Profesionales de Bariloche” en mayo de 2001

Fue el momento en que la Patria debatía su existencia parada al borde del abismo en el que fue puesta gracias a las políticas neoliberales decididas por gobiernos antipopulares y traidores.

No es preciso describir la desesperación y angustia de los argentinos que veían desaparecer su futuro. La comunidad barilochense no escapó a esa tremenda experiencia, lo que empujó a muchos interesados a promover un espacio de discusión y propuesta para enfrentar la crisis del momento. Así nació el “Encuentro”.

 

Breve consideración sobre “Reforma de Estado”

Trabajo elaborado por Miguel Contissa para el “Encuentro de Profesionales de S. C. de Bariloche”

Mayo de 2001

De la riquísima discusión interna que se produjo en todos estos días dentro de la Comisión de Reforma del Estado y con el ánimo de enmarcar el análisis y ordenas las propuestas, se convino en definir el marco en que deberíamos abordar el trabajo. Una de las primeras conclusiones a las que arribamos consistió en resaltar que el Estado, como organización de gobierno, es parte central y definitiva de la sociedad. También se concluyó en que ésta no resulta viable, o al menos presentará importantes tensiones y conflictos, si no cuenta con Instituciones y Organizaciones.

 En consecuencia, si el objetivo propuesto es hacer que el Estado cambie, es preciso incluirnos en la innovación, sea de modo individual o grupal.

 La participación dentro del “Encuentro” de un número y calidad profesional tan importante, es de un valor incalculable, poniendo de manifiesto la preocupación que siente cada uno por el cuadro de situación que vivimos los argentinos, cualquiera sea el nivel socio económico al que pertenezca.

Un cuadro de situación que nos expone con absoluta claridad que el Estado, tal como lo conocimos, es sólo y simplemente un cadáver que fuera devorado por las causas que él mismo generó, poniendo a la sociedad en la peligrosa antesala de la disgregación nacional.  En consecuencia, y con la necesario resolución, el ciudadano luego de efectuar el “luto” correspondiente, orgánicamente movilizado, debe proceder a “re – fundarlo” a partir de la célula administrativa básica como es el municipio, apoyado en las “últimas razones”.

 La pregunta que nos hicimos en estos últimos años, especialmente todos los que indagábamos sobre la cuestión del Estado cuando veíamos que el deterioro de la situación iba conduciendo inexorablemente a este punto en el que hoy nos encontramos, era de qué manera la sociedad internalizaría el  proceso de descomposición y recomposición;  de qué manera y a través de qué canales manifestaría su nueva voluntad superadora que debía conducir indubitablemente a un “nuevo municipio”, una “nueva provincia”, es decir, a una NUEVA ARGENTINA.

 Eduardo Galeano, en su libro “Las venas abiertas de América Latina”, en una brillante y famosa frase, nos decía que el porvenir estaba ligado al pasado: “…la historia es un profeta con la mirada vuelta hacia atrás: por lo que fue, y contra lo que fue, anuncia lo que será”.

 Al mirar hacia atrás como nos sugiere y para no repetir errores, buscamos los orígenes del Estado en nuestros países, partiendo desde el mismo proceso colonizador del imperio español. Pudimos observar que todos conformaron un extenso territorio colonial. Cinco siglos que aún continúan condicionando el presente y el futuro. Una experiencia colonial prácticamente única, puesto que los descubridores y colonizadores desarticularon o destruyeron sin piedad los sistemas sociales existentes para dar cabida a nuevas culturas. A lo largo de cinco siglos arraigaron en América instituciones y pautas culturales de la Europa preliberal, de la Europa de la Contrarreforma, centralizada, coroporativa, mercantilista, patrimonial, señorial y guerrera, en la que la idea de la libertad no provenía del derecho sino como consecuencia de un privilegio jurídico. El sistema colonial español configuró una vasta red de privilegios corporativos o individuales que dependían del monarca.

 Al caer el imperio, arrastró en su caída aquella red clientelística, patrimonialista y de cuerpos corporativos que le habían dado sustento político y social, sin que ese arrastre representara la consecuente extinción de los actores del sistema prebendario.

 En ese contexto, nuestros próceres americanos, fundadores de lo que quiso ser y no fue, iluminados por ideales ilustrados, por la lucha independentista, por el ejemplo norteamericano, el deseo de libertad, quisieron acceder a una forma republicana de gobierno, pero la realidad anárquica y desintegradora de sus dirigencias y la pervivencia en la “informalidad” de los patrones clientelares y patrimonialistas, los indujo a comprometerse con un modelo distinto mediante gobiernos con un ejecutivo pleno de facultades en detrimento del legislativo y judicial; restringiendo representación a propietarios; reestableciendo privilegios corporativos, especialmente a la Iglesia y al ejército.

 En consecuencia, en lugar de una Nació Suramericana, sólo emergieron estados que se fundaron sobre la ausencia de ciudadanía articulada conforme a un sistema de derecho.

 No obstante el tiempo transcurrido, aún hoy el orden institucional se caracteriza por la subsistencia de bolsones de patrimonialismo burocrático, de corporativismo, de clientelismo, caudillismo y de personalismo. En este esquema el ámbito político y económico se entremezclan, se confunden, y sólo integran a un sector de la población que se estructura en redes clientelares o en corporaciones.

 Es necesario reconocer que la democracia, a partir de su restauración en la década de los ochenta, mejoró notablemente los índices de libertad y desarrollo institucional, pero también debemos reconocer que aún falto mucho camino por recorrer en la búsqueda de más y mejores instituciones, que serán el respaldo dentro del proceso de globalización.

 Por esto amigos y volviendo al plano local, quiero comenzar haciendo referencia a un párrafo que aparece en el cierre de mi trabajo que se acaba de publicar cuyo título es “Descentralización y Planificación: ejes del nuevo Municipio”. Lo ofrezco para que sea una suerte de consigan para todos aquellos que estamos comprometidos por una vida digna para todos los barilochenses, con crecimiento y con justicia social.  Digo en mi última página: “…los mensajes existen desde hace tiempo y proceden de distintos sectores, por lo tanto sólo nos queda considerar la oportunidad de convertirlos en hechos. En este sentido no existen dudas que éste es el momento crucial para ejecutar un Plan de Desarrollo consensuado. O nos esforzamos para profundizar nuestras coincidencias y acometer esta formidable empresa que implicará reconstruir nuestra Nación desde sus bases territoriales, o continuaremos estancados en esta absurda intolerancia que sólo conduce a nuevas frustraciones.”.

1 – EL ESTADO

 Ninguna Nación sobre vive sin Estado organizado legal y legítimamente. Una legalidad y legitimidad que deberán estar únicamente derivadas del ciudadano.

 El Nuevo Estado que estamos pergeñando, lejos de ser maximalista o minimalista, debe estar preparado, a diferencia del que se derrumbó, para la coordinación que orienta, guía y articula a la sociedad en la cual el hombre es su unidad material y espiritual. Ese Nuevo Estado deberá reconocer que el hombre es un ser superior por su espiritualidad, con fines propios, es decir, no un medio o instrumento.  Expresado en otros términos: el hombre es un fin en sí mismo.

 Es por ello que el Nuevo Estado que debemos construir, debe tener como finalidad el formar un medio material, intelectual y moral que ofrezca al hombre los elementos necesarios para alcanzar su desarrollo y felicidad. De aquí que la actividad estatal debe convertirse en una verdadera y profunda actividad moral.

 Desde luego, esta tarea no será para nada sencilla, porque mientras repensamos la función del Estado, el “proceso globalizante” o univarsalización, invade nuestros espacios locales, aplicándole aún mayor presión a las espaldas de aquel, que tiene la irrenunciable responsabilidad de articular los esfuerzos de la sociedad para morigerar los impactos de la crisis generada en la misma.

 No sería prudente abordar esta tarea separando al Estado de la Comunidad, puesto que la crisis de éste, no es otra que la crisis de la misma, en la cual el Estado, como decía, es parte central y definitiva.

 2 – INSTITUCIONES Y ORGANIZACIONES EN LA AGENDA DE REFORMA DEL ESTADO

 La “Reforma del Estado” ha sido también un tema clave en la agenda de las llamadas “reformas de segunda generación de políticas para el desarrollo”. Dado que esta tarea es una tarea nueva, cubierta de una expresión vieja, habrá que precisar bien en qué consiste, a fin de no repetir viejos errores reformistas. Tal vez, lo primero que deberíamos hacer es aclarar qué cosa no es la Reforma del Estado.

 En este sentido, si bien debemos rehabilitar a la burocracia, no obstante y contra lo que inercialmente tiende a suponerse, no consiste sólo en mejorar la eficacia y eficiencia de las organizaciones estatales existentes. Si así fuere, esta aproximación puramente experimental o gerencial, podría hacernos obtener el paradójico resultado de hacer más eficiente y eficaz lo incorrecto.

 El Estado que tenemos, no es el que necesitamos. Esto sí está claro.

 El que debemos rehabilitar, el “Nuevo Estado”, deberá ser el necesario para el nuevo modelo de desarrollo, en el que lo fundamental no será solamente la eficiencia interna de las organizaciones estatales, sino esencialmente la capacidad de éstas para generar mejores condiciones para el funcionamiento eficiente del sector privado y para salvaguardar la cohesión social.

 Por lo tanto, la “reforma” del Estado que nos ocupa, no puede ser completa sin la consolidación de la democracia participativa y la reforma de los modos de gobierno. En otras palabras, mediante la revitalización de la ciudadanía activa.

           2 – 1  Reformas institucionales y organizacionales como sinónimo de innovación  

 Si para esta tarea de análisis y propuesta utilizamos la aproximación neoinstitucionalista y consideramos a la Reforma del Estado como a una reforma o innovación de normas y reglas que determinan los sistemas de incentivos del comportamiento político administrativo, será relevante que definamos debidamente las clases y diversa naturaleza de dichas normas y reglas.

 Para ello, es decir, para distinguir entre tipos de normas y reglas y entre los sistemas de incentivos correspondientes, proponemos distinguir conceptualmente entre instituciones y organizaciones.  Esto facilitará comprender a su vez, la diferencia existente entre:

  • El Estado como sistema institucional y
  • El Estado como sistema de organizaciones.

 Sin considerar puntillosamente cómo se evolucionó en los distintos países del “Estado de Bienestar” al “Estado Ausente”, se hace imperioso destacar que no pueden faltar en ellos las instituciones y organizaciones  y que el desarrollo y características de las mismas es diferente en cada país.

 Se entiende por instituciones a las estructuras básicas del orden social; son el propio orden social y pertenecen al plano de la comunidad. Son lo que North llama “las reglas del juego” dentro de la comunidad. Determinan quiénes juegan y quienes no, con qué equidad o ventaja se practica el juego, quién gana o puede ganar qué cosa, quien paga los costos del juego, etc.

 Las organizaciones, junto con los individuos, son los elementos componentes o actuantes en dicho orden social. Siguiendo a North, son los “jugadores” dentro de la sociedad.

 Las instituciones son “las leyes de juego”, pero no son la “legislación”. Pueden ser leyes de juego “formales” o “informales”, ambas de idéntica importancia y valor, porque lo que importa no son las “leyes” formales vigentes, sino las pautas de comportamiento interiorizadas por los individuos en su proceso de adaptación al orden social.

 En consecuencia, si pretendemos producir un cambio, es necesario conocer y reconocer el comportamiento real de la comunidad que incluirá estas dos facetas: 

  • La formal y
  • La informal.

Las instituciones no son sólo el fruto de un acto de voluntad, sino el resultado de todo un proceso de aprendizaje social expresado en leyes. Por esa razón, las instituciones no pueden crearse ni mudarse por Decreto.

 De allí que los países en desarrollo no se convertirán en desarrollados mediante la copia de sistemas institucionales de estos últimos. Las instituciones formales decretadas para algunas comunidades, generalmente terminaron sustituidas en la realidad por una institucionalidad informal constitutiva del verdadero sistema de incentivos.

 Por lo tanto, es necesario considerar al proceso de reforma como si tuviese dos planos:

  • Uno, el plano institucional, es decir la reforma del estado como sistema institucional, y
  • Otro, el sistema de organización, el otro plano de la reforma.

Se me ocurre que de esta manera lograremos encauzar correctamente las sinergias de la comunidad y evitaremos erróneos planteos que generalmente se relacionan con aspectos puramente administrativos como el número de agentes en actividad; o la prestación de servicios que considera la atención al contribuyente; el arreglo o no de los baches en las calles o la recolección eficiente o no de residuos urbanos.

 No caben dudas que la agenda de la Reforma del Estado Municipal como Sistema Institucional Formal, debe incluir la revisión de la Carta Orgánica Municipal, por muchas y nuevas necesidades de la comunidad que deben quedar plasmadas en un nuevo “Contrato Social”. Pero también debe contemplarse la innovación en aspectos relativos a la “informalidad institucional” que se desarrollan en la comunidad mediante acciones que acometen distintos organismos vecinales u organizaciones sociales de diversa índole, desarrollando diferentes políticas y acciones en pro del desarrollo comunitario en una indiscutible sustitución del sector público, sea por imposibilidad manifiesta de éste o por delegación acordada.

 Por lo tanto, y porque la reforma de la Carta Orgánica en términos de detalle excede los objetivos y posibilidades de esta Comisión, preferimos acercar a esta plenario lo referido a reformas o innovaciones sobre lo que podríamos considerar “informal” para convertirlo en “formal”, esto es “reglas de juego” reconocidas institucionalmente.

 En este sentido y a modo de ejemplo, organizaciones vecinales sin ningún plan, regla o norma preestablecida y como resultado de un proceso de autogestión de sus iniciativas y necesidades, espontáneamente ejecutaron por ejemplo obras de infraestructura de agua, gas, luz, constituyeron comedores barriales, guarda de menores, salas de primeros auxilios, etc.  Toda una muestra de proceso paralelo o “informal” dentro de lo que se supo concebir en otro momento de nuestra historia como acciones propias del Estado.

 Otra muestra de proceso “informal” se evidencia en la aceptación dentro de algunas Juntas Vecinales de un plus en el cobro del costo de servicios que se prestan al vecino para aplicarlo a mejoras dentro del barrio, mientras que por otro lado, se aprecian sensibles moras en el pago de Tasas Municipales.

 ¿Cuál es la explicación?  Sencillamente reconocimiento a la Junta Vecinal como verdadero artífice de desarrollo en un micro territorio y desconfianza en el Estado Municipal dentro del mismo proceso.

 ¿Se puede sostener esta situación en el tiempo?  Indudablemente no.

 ¿Cuál debería ser el “sistema institucional formal” para integrar en un Plan Estratégico Municipal a las organizaciones vecinales y al propio Estado Municipal?

 ¿Importamos recetas, contratamos “agencias”, “consultoras” para que vuelvan a “investigar” nuestra realidad; inventamos nuevas organizaciones y más “consejos multisectoriales” o revisamos nuestra profusa legislación municipal para determinar si existe algo que pueda ser útil en nuestro estudio?

 3 – LA COMPROBACIÓNDEL MARCO JURÍDICO

        3 -1 Ordenanza 419/CM/94 “Reordenamiento Administrativo   (Descentralización) y Desarrollo  Territorial y Social.

 En el año 1994 nuestro municipio incluye en su legislación una norma referida al “Reordenamiento Administrativo (Descentralización) y Desarrollo Territorial y Social” mediante la promulgación de la Ordenanza 419/CM/94 en la que participaron para su formulación, además de personal de la Secretaría de Obras Públicas, técnicos del CFI y numerosas Juntas Vecinales y organizaciones sociales de la ciudad. Incluyó al mismo tiempo, un “sistema” de interrelación entre las entidades intermedias y, de ellas con el sector público, “formalizando” todas aquellas actividades que se daban en una institucionalidad “informal”. Concretamente:  se procedió –tal vez con demasiada anticipación en el tiempo – a legalizar gran parte de los reclamos de reforma que hoy estamos solicitando, tanto en los institucional como en lo organizacional y, lo más importante, a plantear un nuevo paradigma.

 Es que las agencias nacionales, influenciadas por los “lineamientos del Consenso de Washington” comenzaban a incluir a la “descentralización” como una de las medidas a implementar en la agenda de “reformas del estado”, criterios que por otro lado respaldaron los organismos internacionales para todos los países en vías de desarrollo.

 Las razones que empujaron y aún empujan a los distintos niveles del Estado a aplicar el criterio descentralizador son múltiples: la más importante es la “crisis del centralismo”, que no fue otra cosa que crisis de eficiencia reflejado en el endeudamiento público. En aquel esquema centralista, como dice Iván Finot, la complejidad de la administración estatal se fue multiplicando, haciendo cada vez más opaca e inaccesible la participación, favoreciendo el clientelismo y la corrupción.

 Luego, el proceso democrático recobrado a partir de los 80’ activó y estimuló la participación de nuevos actores sociales que reclamaban otros espacios para poder canalizar constructivamente el impulso participativo. Pero ello, requería que se completara una profunda transformación del aparato centralista hacia una descentralización del poder hacia el ciudadano.

 Por lo tanto, esta ocasión se convirtió en un punto de confluencia en la generación de esta nueva modalidad, coincidiendo la imperiosa y urgente necesidad del estado central por reducir déficit fiscal, con los reclamos de la sociedad por mayor participación.

 Es necesario destacar que el reclamo hacia ese proceso descentralizador tuvo también en muchos casos, notables asimetrías, puesto que se procedió desde la centralidad a la transferencia de responsabilidades sin la contrapartida en recursos para enfrentarlas.

 No obstante, más allá de los “defectos de origen”, es importante reconocer que finalmente estamos en un arena mucho más participativa, dependiendo de la comunidad organizada cómo se resuelven y cómo se articulan las nuevas relaciones entre las distintas instancias. Por ello desde todo punto de vista, la descentralización , sea política o administrativa, es sinónimo de federalismo.

 Algunos constitucionalistas como el Dr. Antonio M. Hernández dicen que más que un sistema de organización del poder, es técnica de vida social.  Esto implica que en la redistribución de funciones  y recursos, la responsabilidad de abordar la solución de problemas, debge conferirse al nivel de gobierno que esté más próximo a los ciudadanos. De esta manera, aseguraremos que el pueblo sienta que “cuenta con el gobierno”.

 No obstante, algunos sectores  o individuos interesados en sostener el status quo y apoyados en ideologías que persiguen simplemente debilitar el papel del Estado en el proceso de desarrollo, han planteado la descentralización desde una perspectiva eminentemente destructiva. Para ellos, su verdadero interés no se origina en una valoración de las ventajas cuando se reasignan algunas  de las instancias centrales a las localidades, o responsabilidades públicas en la promoción del desarrollo, sino en el perverso deseo oculto de reducir o eliminar a las mismas. Denota una lisa y llana desresponsabilización del Estado, que transfiere a la comunidad obligaciones que ésta no está en condiciones de asumir, por carecer en algunos casos de la organización y/o de los recursos necesarios para ello. En esa mecánica absurda, el Estado se desliga de funciones propias, con el aditamento agravante como es el no inducir a la comunidad a organizarse, ni promover una participación genuina de la comunidad en la toma de decisiones acerca de las políticas públicas.

 Muy por el contrario, la gestión regional y municipal requieren –en el diseño del Estado de la post reforma – un decidido refuerzo de la participación pública y privada, de un modo de cooperar a la vez con la capacidad del desarrollo local y atender a los riesgos que puede acarrear una descentralización presupuestaria sometida en exceso a los desequilibrios financieros locales.

 La descentralización entonces sirve para democratizar a la sociedad al ampliar las posibilidades de decisión y de participación local.

 Si bien coincidiremos en la ventaja que conlleva en la práctica este proceso descentralizador como metodología administrativa, es necesario y oportuno remarcar cuál era y aún es la situación del municipio en el momento en que aparece esta norma:

  • Irrelevante capacidad para solucionar problemas elementales de su propia comunidad, cmo los de empleo, salud, educación, infraestructura de servicios, etc.
  • Poca o ninguna capacidad para abordar políticas que sirviesen para la promoción del desarrollo social y económico
  • Incapacidad técnica para articular los distintos programas nacionales de asistencia social y que satisfagan a los verdaderamente necesitados.
  • Creciente necesidad de financiamiento de su estructura burocrática, con agravantes como la falta de acceso a las fuentes de financiamiento internacionales por la escasa capacidad técnica para elaborar programas y proyectos que justifiquen la demanda de créditos.
 

3 – 2  ¿LOGRAMOS EFICIENCIA CON LA DESCENTRALIZACIÓN?

 Se hace preciso repetir lo dicho en el Panel Internacional sobre El Desarrollo Local desarrollado en Caracas el 18 de Agosto de 1999 referido al proceso de descentralización: “La descentralización real exige una actitud ética especial de los políticos y humildad intelectual de los tecnócratas. Los políticos deben readaptar su relación con la gente reconociendo que finalmente su poder es por delegación y no originario. Los técnicos deben reconocer que numerosas decisiones relacionadas con la asignación de recursos públicos no requieren de ningún estudio y que sobre ellas las comunidades tienen los conocimientos suficientes para tomarlas.

La descentralización es la evolución de la democracia electoral a la democracia participativa; de la gente como objeto a su papel como sujeto del desarrollo; de las pautas de los partidos a las pautas de la comunidad; de las lealtades verticales a la autonomía de las localidades; de la cultura del culto a la personalidad al respeto del pueblo; de la politización de los recursos públicos al activismo comunal; de la creación de clientelas con la cultura del botìn del ganador a la creación de ciudadanía de los deberes y los derechos.

 

4 – LA TÁCTICA QUE PROPONE ESTA COMISIÓN

 Es necesario destacar la valiosa colaboración que esta Comisión ha recibido de parte de distintos componentes del Encuentro de Profesionales. Fueron consideradas todas y cada una, pero como luego de intenso debate llegamos a la conclusión que nos sugería abordar la problemática a partir de soluciones sistémicas, optamos por prestar más atención a los aspectos institucionales antes que organizacionales y a “poner en práctica” lo que ya tenemos normado, antes que proponer nuevas reglas. El ejercicio que hagamos de lo establecido y las experiencias que recojamos, servirán para producir correcciones que sean convenientes.

 En este sentido y como dijimos, los barilochenses contamos con un marco jurídico que considera, desde lo organizacional, las ventajas de la Descentralización y por ello están propuestas como sistema administrativo. No obstante, hasta la fecha las distintas administraciones que pasaron por el gobierno no llevaron adelante las políticas necesarias para su efectiva realización.

 No es el objetivo de esta Comisión encontrar las razones de esa postergación, pero ante la inacción del sector público, resulta apropiado plantear la oportunidad de acometer desde el ámbito del “Encuentro”, la correspondiente difusión en el resto de la comunidad, como también el reclamo ante los distintos niveles de gobierno municipal.

 La situación por la que atraviesa nuestro municipio, no ofrece alternativas: nos esforzamos por propiciar y subrayar nuestras coincidencias a través de un sistema orgánico, participativo y asociativo, o seremos presa de nuevas frustaciones que pagarán mucho más caro nuestros descendientes.

Nuestro ejido tiene condiciones especiales para llevar a la práctica este concepto que, como “nueva técnica de vida social”, nos permitirá encauzar toda nuestra sinergia.

 Por lo tanto, esta Comisión propone, como acción táctica:

  • Recomendar al Gobierno Municipal aplicar la efectiva Descentralización Administrativa conforme a la Ordenanza 419/CM/94, procediendo al reordenamiento administrativo.
  • Sugerir a las Juntas Vecinales y otras Organizaciones Libres del Pueblo, abordar la construcción de los nuevos ámbitos asociativos a partir de la norma citada.
  • Sugerir al Encuentro de Profesionales, se constituya un grupo encargado de implementar el asesoramiento a las distintas organizaciones sociales de la comunidad, en los que se informará a través del mismo sobre las propiedades y ventajas de las UNIDADES DE GESTIÓN LOCAL a integrar.
  • Invitar a otras organizaciones de la comunidad a conformar la UNIDAD DE GESTIÓN MUNICIPAL (UGM), en la que deberá participar también el Estado Municipal a través de sus representantes conforme a la Ordenanza citada.

Las razones son múltiples y están perfectamente explicitadas en una herramienta que aún no fue utilizada en todo su potencial.  Reitero lo que decía al comienzo: investiguemos y utilicemos toda la batería legal posible. Eso nos dará además legitimidad a las propuestas, la necesaria legalidad a cada una de ellas.

 Por otro lado, debemos reconocer que si bien en el sector público es posible que se escuche nuestra sugerencia sobre la necesidad de descentralizar la administración, tal vez corresponda al sector privado, es decir a las organizaciones libres del pueblo la obligación de ocuparse de perfeccionar su participación en el proceso de desarrollo comunitario, utilizando todo lo que esté a su alcance con el objeto de mejorar el desempeño general.

 

         4 – 1 ¿EN QUÉ NOS BENEFICIA EL MARCO LEGAL DE ESTA ORDENANZA VIGENTE?

 Como decía, esta ordenanza se apoyó en aquella corriente reformista, como tambi`´en en la experiencia de la “institucionalidad informal” de las ya entonces numerosas Juntas Vecinales que funcionaban en nuestra ciudad, teniendo en cuenta especialmente la distribución espacial de las concentraciones humanas que conforman una verdadera constelación de aldeas diseminadas por todo el ejido municipal y, lo más grave para el desarrollo comunitario, sin ningún tipo de interacción que respondiese a un plan ordenado y previsor.

 Procedió entonces a diseñar “un sistema” apoyado en la realidad local mediante el reordenamiento del territorio en cinco Delegaciones municipales y, dentro de ellas, a constituir las “Unidades Ambientales”, para que en cada una de las mismas se ejecutasen democrática y “asociativamente”, todas las iniciativas emergentes del capital social existente, aplicando criterios de autogestión en un proceso en el que el Estado Municipal interactúa con las organizaciones de esa Delegación, facilitando la concreción de los proyectos que puedan generarse.  Se orienta, en definitiva, hacia la confluencia organizacional en un micro territorio a fin de lograr economía de esfuerzos ante objetivos comunes a varias Juntas Vecinales y otras organizaciones sociales.

 Es útil destacar que esta “división” del ejido municipal, si bien aparece discrecional, tiene como objetivo encauzar racionalmente la interrelación de las numerosas y distintas organizaciones sociales y, a su vez, de ellas con e Estado Municipal.

 Dicen los “Considerandos” de la Ordenanza: “es necesario precisar que la capacidad operativa del municipio se incrementará, no por aumento de personal, sino por caminos comp0lementarios que tiendas al progresivo traspaso de un “modelo de gestión central” hacia un “modelo de gestión descentralizado o difuso”. Dicha capacidad operativa se refiere al reconocimiento del rol del Estado para orientar el desarrollo urbano, atendiendo a necesidades de bienestar general, quien en todos sus niveles de gobierno deberá asumir esa responsabilidad, adecuando sus instrumentos legales y administrativos en función de:

  • Estructuras de participación social como la planteada, que deberán ajustarse con la experiencia de su implemtación.
  • Oficinas técnico-administrativas capacitadas, que posibiliten un adecuado seguimiento de las acciones y con poder de intervención en las distintas decisiones de gobierno.
  • Capacidad de operación local que incluya las necesidades de la compleja realidad física y social da la ciudad.

Este paso hacia la descentralización y consecuente reestructuración del organigrama municipal [1], muestra la posibilidad de coordinar aquellas cuestiones estrictamente locales. Este funcionamiento contribuirá a minimizar la actual dedicación (casi excluyente) de los funcionarios a la atención de problemas coyunturales y paralelamente, dará a nivel de la población, un referente concreto para la atención de lo que sucede en cada sector de la ciudad.

En ese sentido, debe mencionarse que toda la estructura municipal deberá adecuarse progresivamente a la nueva situación planteada, a partir de un funcionamiento con mayor interacción horizontal; con claros objetivos glogales; con definición de roles en cada unidad de manejo; y, con un presupuesto acorde a los mismos.

Resulta imperioso entonces llevar adelante un decidido esfuerzo descentralizador en un nivel de gestión político, técnico y social, de forma de propender a:

  • Posibilitar la participación social en la formulación de políticas y elaboración de programas y proyectos; reflejar con mayor fidelidad la realidad local, sobretodo en las actividades de diagnosis y autogestión, y
  • Fortalecer el rol del Municipio en su capacidad de gestión, en aquellos aspectos que hacen al tratamiento integral de su territorio.

        

            4 – 2  LA UNIDAD AMBIENTAL COMO ÁREA DE LA DELEGACIÓN

 La constitución de Delegaciones en un territorio tan disímil desde lo geográfico como el nuestro, dio lugar a que los inspiradores de la norma, consideraran también la conformación de “sub territorios”, teniendo en cuenta aspectos peculiares. Así surgieron las “Unidades Ambientales”, consideradas desde el punto de vista territorial como área homogénea en términos ambientales. Como cada uno de esos “sub territorios” tienen incluidas diversas organizaciones sociales, sugirió también un modelo de ordenación socio administrativo. Propuso que en cada UA se estableciera una organización de primer grado, conducida y administrada por una denominada “UNIDAD DE GESTIÓN LOCAL”, en la que participaran todas las Juntas Vecinales que estén incluidas en su territorio, como también otras organizaciones de carácter social o económico.  Cada UGL contaría, para que pueda ser reconocida institucionalmente, con un Estatuto con el cual se regirían sus actos y se establecerían sus derechos y obligaciones.

NOTA: a modo de ejemplo y basándonos en la división territorial del cuadro anterior, cada color dentro de cada Delegación está representando una UNIDAD AMBIENTAL.

Con este marco, las UGL se convierten en “…verdaderos “centnros de ideas y propuestas”, debiendo ser capaces de propiciar y coordinar acciones entre las diferentes organizaciones sociales que la habitan, para el mejoramiento de la calidad de vida local, asentados en el concepto de autogestión.  La representación en estos niveles de organización no es “personal” sino “institucional”  [1]. El accionar de las mismas contará con el respaldo del municipio para otorgarles continuidad y enlace con el sector público, quien se integrará por invitación, de modo de garantizar la concurrencia de intereses y efectos benéficos.  En todos los casos, las iniciativas y proyectos realizados quedarán sujetos a la aprobación del Departamento Ejecutivo y del Concejo Municipal. (Ver anexo 1)

             4 – 3  ¿CUÁNTAS UNIDADES AMBIENTALES EXISTEN?

DELEGACIÓN MUNICIPAL UNIDADES AMBIENTALES
El Cóndor a)       Ñireco Norteb)       Costera

c)       El Cóndor 1

d)       El Cóndor 2

Pampa de Huenuleu a)       Pampa de Huenuleu 1b)       Pampa de Huenuleu 2

c)       Cerro Ventana

Cerro Otto a)       Cerro Ottob)       Lago Gutiérrez

c)       Cerro Catedral

Lago Moreno a)       Península San Pedrob)       Llao Llao

c)       Puerto Moreno

d)       Colonia Suiza

Casco Urbano a)       Área Centrob)       Cerro Runge

c)       Área Sur

d)       Costanera

e)       Barda Ñireco

Cada UA tiene límites precisos dentro de cada Delegación. Excede esta presentación la determinación de los mismos, por lo que sugerimos recurrir al Código de Planeamiento Táctico Continuo del año 1994 en el que se describen con precisión.

              4 – 4  ¿CÓMO SE INTERRELACIONAN LAS UGL ENTRE SÍ Y, A SU VEZ, CON OTRAS ORGANIZACIONES?

 Todas las UGL (19 en total), tienen la posibilidad de confluir en una UNIDAD DE GESTIÓN MUNICIPAL mediante el envío de representantes a esa instancia superior.  Ésta, la UGM, tendrá como referencia física territorial de actuación a la totalidad del territorio municipal y funcionará como órgano descentralizado de “confluencia institucional”, correspondiendo su nivel de organización al de una entidad de segundo grado.

 Componen la UGM sus miembros activos, es decir:

  • Las UGL
  • Otras ONG de alcance supra local
  • Cámaras empresariales
  • Colegios profesionales
  • Entidades científicas y educativas y
  • Organizaciones privadas o empresariales de magnitud y reconocimiento local y regional. Es decir, este Encuentro de Profesionales, podría estar integrando esa UGM como una organización más.

 

                          4 – 5 ¿CÓMO SE ARTICULA LA UNIDAD DE GESTIÓN MUNICIPAL?

 Mediante un Comité Ejecutivo que estará compuesto por representantes del sector privado, es decir representantes de las UGL y también por representantes de las ONGs de acuerdo a lo dispuesto en la ordenanza.  Se llevará adelante la coordinación del trabajo que realicen las Comisiones Temáticas. El sector público, participará por invitación con un representante del Ejecutivo y otro del Concejo Deliberante (Ver anexo II)

 Como se observa, se prioriza especialmente la participación de la Comunidad Organizada a través de sus distintas organizaciones con el objetivo de evitar esfuerzos aislados, generalmente inconducentes y baldíos 

5 – LA ESTRATEGIA QUE PROPONE ESTA COMISIÓN.  LOS TRABAJOS QUE PUEDE ACOMETER ESTA UGM

 Nada mas apropiado entonces que el ámbito de la Unidad de Gestión Municipal (UGM) para discutir nuestro futuro de manera organizada y planificar a partir de nuestras potencialidades, sin olvidarnos proponer desde este ámbito el marco institucional que debemos darlos los barilochenses.

 La estrategia que sugiere esta Comisión es:

 Animar el llamado al resto de las organizaciones sociales y al propio Estado Municipal para que confluyan en la UNIDAD DE GESTIÓN MUNICIPAL conforme a lo indicado en la Ordenanza vigente y a fin de desarrollar propuestas como:

  • Diseño del Plan Estratégico para el Desarrollo Sustentable del Territorio, para poder adaptar y lograr fortalecer el tejido social.  De esta manera, el Plan que se logre consensuar no será un “plan de desarrollo de un gobierno”. Será un “Plan del Territorio” que evitará que el “desarrollo espontáneo e improvisado” deje librada a la sociedad a sus propias fuerzas, convirtiéndola en presa fácil del desencuentro comunitario y la consecuente postergación del desarrollo.
  • Modificaciones a nuestra Carta Magna Municipal que luego será elevada a los distintos partidos políticos para que sus constituyentes municipales la consideren a la hora de la reforma.

Para terminar, quiero REITERARLES que la Reforma del Estado no puede ser completa sin la consolidación de la democracia participativa y la reforma de los modos de gobierno. En otras palabras, mediante la revitalización de la ciudadanía activa.

En los anexos, brindo un cuadro con las características de Unidad de Gestión Local y de Unidad de Gestión Municipal.

 

[1] Esto demuestra que, lejos de superponerse a las Juntas Vecinales, propone asociarlas con otras organizaciones sociales, dando lugar así a la libre organización del pueblo.


[1] Aquí se tuvo en cuenta que primero corresponde el diseño del sistema institucional del Estado, para que luego por gravitación, emerjan los cambios organizacionales que resulten necesarios.

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